Las inundaciones de España de 2024: Fallos en la alerta temprana, la actuación, la coordinación y la localización

Blog de Shivangi Chavda, Responsable de Programas de GNDR, con aportaciones de Marcos Concepción Raba, Director Ejecutivo de GNDR, y Alicia Daza, Punto Focal Nacional de GNDR para España y Responsable de Formación e Investigadora del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria.

A finales de octubre de 2024, España sufrió una de las inundaciones más mortíferas en décadas. La región de Valencia y las zonas cercanas sufrieron efectos devastadores. Se perdieron trágicamente más de 200 vidas, miles de personas fueron desplazadas y la destrucción de infraestructuras y medios de vida fue enorme. El desastre puso de manifiesto graves deficiencias en la preparación de España ante las catástrofes, sobre todo en zonas donde la rápida expansión urbana había invadido las llanuras aluviales naturales. Las inundaciones, provocadas por un sistema aislado de bajas presiones que descargó más de un año de lluvia en sólo unas horas, obligaron a los ríos a "recuperar" sus cauces históricos, devastando viviendas e infraestructuras construidas en zonas inundables naturales. 

Fallos en la alerta precoz, la acción temprana y la localización

España cuenta con sistemas meteorológicos avanzados, pero las inundaciones pusieron de manifiesto importantes deficiencias en la difusión de alertas tempranas, la preparación de las comunidades y la respuesta localizada:

• Comunicación tardía e ineficaz de las advertencias
  Aunque la agencia meteorológica nacional de España emitió alertas graves con suficiente antelación, el retraso en la comunicación a nivel local impidió actuar a tiempo. Las alertas no llegaron a las comunidades con la antelación suficiente para evitar la pérdida de vidas y bienes. Un enfoque más centrado en la comunidad -en el que las redes locales y los líderes de confianza desempeñan un papel fundamental- podría haber transmitido las alertas con mayor prontitud y eficacia.

• Invasión de llanuras aluviales naturales
  La destrucción causada por las inundaciones se vio agravada por el desarrollo urbano generalizado en las llanuras aluviales naturales, zonas históricamente reservadas al desbordamiento de los ríos. Este entorno construido dejó a las comunidades desprotegidas cuando los ríos recuperaron sus cauces. Esto sirve de recordatorio de la importancia de respetar los paisajes naturales en la planificación urbana y de que, adoptando una planificación localizada y sensible al clima, podemos mitigar los riesgos futuros.

• Falta de localización en la preparación y respuesta
  Muchas comunidades afectadas estaban mal preparadas para un peligro de esta magnitud, ya que la planificación de catástrofes y la comunicación de riesgos no se adaptaron a las necesidades específicas de cada comunidad. Se infrautilizó a los líderes y organizaciones locales, lo que dejó a los residentes con un conocimiento limitado de las rutas de evacuación o los protocolos de emergencia. Localizar la preparación ante las catástrofes implicando a los líderes comunitarios y adaptando los protocolos a las necesidades específicas podría haber capacitado a los residentes para responder con mayor eficacia. Cabe destacar que más de la mitad de las víctimas de 28 municipios (104 muertos) tenían más de 70 años. Esto demuestra claramente la urgente necesidad de que los planes de catástrofes sean más integradores y tengan en cuenta las necesidades de todos los miembros de la comunidad.

• Integración limitada de la tecnología con los sistemas comunitarios locales
  España dispone de sólidos recursos meteorológicos nacionales, pero éstos no estaban suficientemente integrados con los sistemas de comunicación locales. Esta desconexión redujo el impacto de las alertas tempranas, ya que las comunidades carecían de instrucciones claras sobre qué medidas tomar. La combinación de redes comunitarias, conocimientos locales y herramientas tecnológicas podría hacer que los sistemas de alerta temprana (SAT) fueran más accesibles, fiables y eficaces.

• Falta de percepción del propio riesgo
  A nivel nacional, España no se ha mostrado especialmente activa en este ámbito. Su planteamiento se caracteriza por una baja percepción del riesgo, un enfoque muy anticuado de las catástrofes y unos planes excesivamente centrados en la respuesta y muy poco en las tareas de prevención, preparación o mitigación. Esto, unido a una compleja distribución de poderes de decisión y a un marco legal obsoleto, ha hecho que, a pesar de haber firmado tanto el Marco de Hyogo como el de Sendai, España no haya avanzado mucho en el cumplimiento de ninguno de los dos..

Impacto de los sistemas regionales descentralizados y falta de coordinación

El sistema regionalizado descentralizado de España, aunque beneficioso para la gobernanza localizada, presentaba retos que dificultaban una respuesta eficaz ante las catástrofes:

• Comunicación fragmentada entre las autoridades nacionales y locales
  La estructura regional descentralizada de España divide las responsabilidades de gestión de catástrofes entre los niveles nacional, regional y municipal. Durante las inundaciones, las discrepancias en la interpretación y respuesta a las alertas provocaron retrasos en las órdenes de evacuación y obstaculizaron los esfuerzos de respuesta. Una estructura de comunicación más localizada podría haber garantizado que las alertas llegaran a los residentes con prontitud.
  

• Retrasos en la respuesta de emergencia debido a lagunas jurisdiccionales
  A pesar de que la Unidad Militar de Emergencias (UME), dependiente del gobierno central, estaba preparada y destacada en las localidades afectadas, no pudo actuar sin el mandato legal del gobierno regional. Este vacío jurisdiccional, derivado de la ausencia de una declaración de "emergencia nacional", muestra el peligro de los procedimientos burocráticos y la fragmentación de la toma de decisiones cuando se necesita una respuesta urgente ante una catástrofe para proteger a las comunidades vulnerables.

• Falta de un marco unificado de respuesta de emergencia
  La ausencia de un marco de respuesta cohesionado dio lugar a actuaciones incoherentes en las distintas regiones. En algunas zonas, los protocolos de evacuación se aplicaron rápidamente, mientras que en otras se produjeron retrasos, creando confusión y poniendo aún más vidas en peligro. Un marco coordinado podría proporcionar orientaciones coherentes en todas las regiones.
  

• Limitada confianza de la comunidad en la respuesta del gobierno
  La escasa coordinación y la falta de claridad en la comunicación entre los distintos niveles de gobierno contribuyeron a la desconfianza de la comunidad. Muchos residentes no sabían en quién confiar debido a los mensajes contradictorios. Integrar a los líderes y organizaciones locales en la planificación oficial podría aumentar la confianza y la credibilidad, y facilitaría que los residentes siguieran los consejos oficiales.
• Desafíos en la gobernanza del riesgo y la protección civil
  Aunque la descentralización se considera a menudo un reto, una limitación crítica reside en la falta de una gobernanza del riesgo descentralizada a nivel local. España aún no ha desarrollado un plan integral de gestión de riesgos alineado con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Esto, unido a las limitadas competencias del sistema de protección civil más allá de la coordinación de la respuesta, pone de manifiesto las lagunas en la gestión proactiva del riesgo y la acción a nivel local. Estas deficiencias sistémicas pueden haber contribuido significativamente a la falta de medidas eficaces de preparación y respuesta ante los desastres a nivel comunitario.

Mejoras clave necesarias en los sistemas de alerta precoz, localización y actuación

• Mejorar los canales de comunicación localizados
  España debe invertir en sistemas de comunicación multicapa que involucren a los líderes locales y a las redes comunitarias de confianza en la difusión de las alertas. Las alertas móviles, las redes sociales y los altavoces son esenciales para llegar a la gente rápidamente y de forma localmente relevante.

• Mejorar la puntualidad y la coordinación en la difusión de la alerta temprana
  Las inundaciones de Valencia pusieron de manifiesto graves discrepancias en la difusión de alertas tempranas, la coordinación nacional y regional y la capacidad de respuesta de los mecanismos de acción temprana. Mientras que el gobierno regional de Valencia tardó en actuar ante las alertas de la agencia meteorológica nacional -enviando avisos por teléfono móvil sólo cuando ya se habían producido víctimas mortales-, en otros lugares se tomaron medidas proactivas. Por ejemplo, la embajada de Japón en España, siguiendo la misma alerta, avisó a sus residentes con un día de antelación, aconsejándoles que evitaran la zona o permanecieran en sus casas. Este agudo contraste muestra la importancia de contar con canales de comunicación oportunos y eficaces y la necesidad de que las autoridades locales den prioridad a la adopción de medidas rápidas y proactivas para salvaguardar vidas.

• Desarrollar una planificación urbana resiliente al clima e informada a nivel local
  La planificación urbana debe respetar los paisajes naturales y evitar las zonas propensas a las inundaciones. Permitir que los ríos se expandan sin poner en peligro a las comunidades y desarrollar códigos de construcción que tengan en cuenta los datos históricos sobre inundaciones puede mitigar futuros desastres.
  

• Capacitar a los líderes locales en la reducción del riesgo de catástrofes (RRD) basada en la comunidad
  Formar y capacitar a los líderes locales en la reducción de riesgos y la planificación de la respuesta garantiza que las comunidades dispongan de los conocimientos y recursos que necesitan. Los simulacros dirigidos por la comunidad, la planificación de evacuaciones y la cartografía de riesgos pueden aumentar la resiliencia a nivel de base.
  

• Establecer una agencia centralizada de respuesta ante catástrofes con autoridad local
  Una agencia nacional especializada con autoridad regional podría racionalizar los esfuerzos de respuesta, reduciendo los retrasos burocráticos y facilitando un despliegue más rápido de los recursos en las zonas necesitadas. Deberían establecerse protocolos de coordinación obligatorios para garantizar una actuación y coordinación tempranas adecuadas.
  

• Integrar las redes comunitarias con los SAT tecnológicos
  Un sistema híbrido de alerta temprana que combine la tecnología con las redes comunitarias puede aumentar la eficacia de las alertas. Los líderes locales pueden ayudar a difundir la información, asegurándose de que todo el mundo entiende la alerta y sabe cómo responder. Por ejemplo, en las zonas afectadas por las inundaciones residían unos 100.000 extranjeros y se hablaban dos lenguas oficiales. Las alertas deberían haberse comunicado en ambos idiomas para garantizar que todos los residentes recibieran la información necesaria para tomar las medidas adecuadas.

Lecciones del Sur Global: Modelos eficaces de alerta temprana, localización y acción

Los países del Sur han desarrollado enfoques eficaces y localizados que ofrecen valiosas perspectivas para España:

• Sistemas comunitarios de alerta temprana (Bangladesh)
  El sistema descentralizado de alerta temprana de Bangladesh se basa en redes comunitarias para transmitir rápidamente las alertas a los residentes. Voluntarios formados desempeñan un papel crucial en la vigilancia meteorológica y la difusión de alertas, demostrando cómo los sistemas localizados pueden permitir una acción comunitaria rápida.
  

• Planificación inclusiva de catástrofes (Nepal)
  Nepal implica a las comunidades en todas las fases de la gestión de catástrofes, desde la cartografía de riesgos hasta la planificación. Los residentes locales adquieren conciencia de los riesgos y las rutas de evacuación, fomentando la apropiación y la confianza. España podría adoptar enfoques participativos similares para aumentar el apoyo y el compromiso de la comunidad.
  
  
• Integración de los conocimientos indígenas (África subsahariana)
  En el África Subsahariana, los países integran los conocimientos indígenas con las prácticas modernas de RRD, creando soluciones que son pertinentes a nivel local y sostenibles. España podría beneficiarse de la incorporación de los conocimientos tradicionales sobre la gestión del paisaje y los patrones de inundación para informar la planificación urbana en zonas vulnerables.

Conclusión

Lamentablemente, no tenía por qué haber sido así. Es muy posible que se hubieran salvado muchas vidas y medios de subsistencia si se hubieran reforzado los sistemas de alerta temprana, la localización y una respuesta coordinada a la catástrofe. 

Sabemos que para aumentar la resiliencia es fundamental escuchar las voces locales, contar con su experiencia y potenciar su liderazgo. Para evitar que los peligros se conviertan en desastres, una RRD eficaz y su gestión deben dar prioridad a la participación de las comunidades en pie de igualdad, a la capacitación de los líderes locales y al aprovechamiento de las redes de base como complemento de las soluciones tecnológicas avanzadas. 

El compromiso de GNDR con la localización ofrece valiosas perspectivas sobre cómo estos enfoques pueden impulsar la reducción de riesgos y el aumento de la resiliencia. Por ejemplo, nuestro conjunto de herramientas de localización de las proyecciones climáticas y la guía y el conjunto de herramientas de acción anticipatoria dirigida a nivel local tienen como objetivo desarrollar un enfoque ascendente hacia mecanismos de gobernanza del riesgo eficaces y bien coordinados para reducir el impacto de los desastres.

Hemos trabajado estrechamente con nuestros miembros en el Sur Global para mostrar modelos centrados en la comunidad que mejoran significativamente la preparación ante catástrofes, y han influido en políticas y prácticas. En Camerún, nuestro Visión de Primera Línea proyecto encuestó a 400 comunidades de primera línea en siete regiones administrativas. Descubrimos importantes obstáculos para una gestión eficaz del riesgo de catástrofes (GRD), como el exceso de centralización y un enfoque reactivo de la gestión de catástrofes. El proyecto recomendó la creación de una Agencia Nacional de Gestión del Riesgo de Catástrofes autónoma con un enfoque ascendente e impulsado por la comunidad. Un enfoque que hiciera hincapié en la importancia de los procesos participativos para mejorar la eficacia de la GRD.. Este tipo de iniciativas ponen de relieve cómo las soluciones localizadas capacitan a las comunidades para anticiparse a los riesgos y actuar con decisión.

Adoptando estrategias de probada eficacia procedentes del Sur Global (sistemas de alerta temprana basados en la comunidad, planificación participativa de catástrofes e integración de los conocimientos locales), España puede desarrollar un sistema más resistente y adaptado a las condiciones locales, y mejorar la coordinación entre los distintos niveles de responsabilidad y toma de decisiones.