Inondations en Espagne en 2024 : Défaillances en matière d'alerte précoce, d'action, de coordination et de localisation

Blog de Shivangi Chavda, responsable des programmes du GNDR, avec des contributions de Marcos Concepcion Raba, directeur exécutif du GNDR, et Alicia Daza, point focal national du GNDR pour l'Espagne et responsable de la formation et chercheuse à l'Institut d'études sur les conflits et l'action humanitaire.

Fin octobre 2024, l'Espagne a connu l'une des inondations les plus meurtrières depuis des décennies. La région de Valence et les zones voisines ont subi des impacts dévastateurs. Plus de 200 personnes ont tragiquement perdu la vie, des milliers ont été déplacées et la destruction des infrastructures et des moyens de subsistance a été considérable. Ces inondations ont mis en évidence des lacunes importantes dans la préparation de l'Espagne aux catastrophes, en particulier dans les zones où l'expansion urbaine rapide a empiété sur les plaines d'inondation naturelles des cours d'eau. Les inondations, provoquées par un système dépressionnaire isolé qui a déversé en quelques heures plus d'une année de pluie, ont forcé les rivières à "reprendre" leurs tracés historiques, dévastant les maisons et les infrastructures construites sur des zones inondables naturelles. 

Échecs en matière d'alerte précoce, d'action précoce et de localisation

L'Espagne dispose de systèmes météorologiques avancés, mais les inondations ont mis en évidence d'importantes lacunes dans la diffusion des alertes précoces, la préparation des communautés et la réponse localisée :

• Communication tardive et inefficace des avertissements
  Bien que l'agence météorologique nationale espagnole ait émis des alertes sévères longtemps à l'avance, les retards de communication au niveau local ont empêché de prendre des mesures en temps voulu. Les alertes n'ont pas atteint les communautés suffisamment tôt pour éviter les pertes humaines et matérielles. Une approche plus centrée sur la communauté - où les réseaux locaux et les dirigeants de confiance jouent un rôle essentiel - aurait pu permettre de diffuser les alertes plus rapidement et plus efficacement.

• Empiétement sur les plaines inondables naturelles
  La destruction causée par les inondations a été aggravée par le développement urbain généralisé sur les plaines d'inondation naturelles - des zones historiquement réservées au débordement des rivières. Cet environnement bâti a laissé les communautés sans protection lorsque les rivières ont repris leur chemin. Cela nous rappelle qu'il est important de respecter les paysages naturels dans la planification urbaine et qu'en adoptant une planification localisée et sensible au climat, nous pouvons atténuer les risques futurs.

• Absence de localisation dans la préparation et la réponse
  De nombreuses communautés touchées étaient mal préparées à un danger de cette ampleur, car la planification des catastrophes et la communication sur les risques n'étaient pas adaptées aux besoins spécifiques de chaque communauté. Les dirigeants et les organisations locales n'ont pas été suffisamment sollicités, de sorte que les habitants n'avaient qu'une connaissance limitée des itinéraires d'évacuation ou des protocoles d'urgence. Localiser la préparation aux catastrophes en impliquant les dirigeants locaux et en adaptant les protocoles aux besoins spécifiques aurait pu permettre aux habitants de réagir plus efficacement. Notamment, plus de la moitié des victimes dans 28 municipalités (104 morts) avaient plus de 70 ans. Cela montre clairement qu'il est urgent que les plans de préparation aux catastrophes soient plus inclusifs et qu'ils répondent aux besoins de tous les membres de la communauté.

• Intégration limitée de la technologie dans les systèmes communautaires locaux
  L'Espagne dispose de ressources météorologiques nationales solides, mais celles-ci n'étaient pas suffisamment intégrées aux systèmes de communication locaux. Ce décalage a réduit l'impact des alertes précoces, car les communautés ne disposaient pas d'instructions claires sur les mesures à prendre. La combinaison des réseaux communautaires, des connaissances locales et des outils technologiques pourrait rendre les systèmes d'alerte précoce (SAP) plus accessibles, plus fiables et plus efficaces.

• Manque de perception du risque lui-même
  Au niveau national, l'Espagne n'a pas été particulièrement active dans ce domaine. Son approche se caractérise par une faible perception du risque, une approche très démodée des catastrophes et des plans qui se concentrent excessivement sur la réponse et très peu sur les tâches de prévention, de préparation ou d'atténuation. Ces éléments, associés à une répartition complexe des pouvoirs de décision et à un cadre juridique obsolète, ont fait que, bien qu'elle ait signé les cadres de Hyogo et de Sendai, l'Espagne n'a pas fait beaucoup de progrès pour se conformer à l'un ou à l'autre de ces cadres..

Impact des systèmes régionaux décentralisés et du manque de coordination

Le système décentralisé et régionalisé de l'Espagne, bien que bénéfique pour la gouvernance locale, a présenté des défis qui ont entravé l'efficacité de la réponse aux catastrophes :

• Communication fragmentée entre les autorités nationales et locales
  La structure régionale décentralisée de l'Espagne répartit les responsabilités en matière de gestion des catastrophes entre les niveaux national, régional et municipal. Pendant les inondations, les divergences dans l'interprétation des alertes et dans les réponses apportées ont entraîné des retards dans les ordres d'évacuation et ont entravé les efforts de réponse. Une structure de communication plus localisée aurait pu garantir que les alertes parviennent rapidement aux habitants.
  

• Retards dans les interventions d'urgence en raison de lacunes juridictionnelles
  La mauvaise coordination entre les autorités nationales et régionales a entraîné des retards importants dans le déploiement des ressources d'urgence essentielles. Bien que l'Unité militaire d'urgence (UME), relevant du gouvernement central, ait été préparée et stationnée dans les villes touchées, elle n'a pas pu opérer sans le mandat légal du gouvernement régional. Ce vide juridictionnel, dû à l'absence de déclaration d'"urgence nationale", montre le danger des procédures bureaucratiques et de la fragmentation du processus décisionnel lorsqu'une réponse urgente à une catastrophe est nécessaire pour protéger les communautés vulnérables.

• Absence d'un cadre unifié de réaction aux situations d'urgence
  L'absence d'un cadre d'intervention cohérent a entraîné des actions incohérentes d'une région à l'autre. Dans certaines zones, les protocoles d'évacuation ont été rapidement mis en œuvre, tandis que d'autres ont connu des retards, ce qui a semé la confusion et mis des vies en danger. Un cadre coordonné pourrait fournir des orientations cohérentes dans toutes les régions.
  

• Confiance limitée de la communauté dans la réponse du gouvernement
  Le manque de coordination et de clarté de la communication entre les différents niveaux de gouvernement a contribué à la méfiance de la communauté. De nombreux habitants ne savaient pas à qui s'en remettre en raison de messages contradictoires. L'intégration des dirigeants et des organisations locales dans la planification officielle pourrait renforcer la confiance et la crédibilité, ce qui permettrait aux habitants d'agir plus facilement sur la base des conseils officiels.
• Défis en matière de gouvernance des risques et de protection civile
  Si la décentralisation est souvent considérée comme un défi, l'absence de gouvernance des risques au niveau local constitue une limite importante. L'Espagne doit encore élaborer un plan global de gestion des risques aligné sur le cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe. Cette situation, associée aux compétences limitées du système de protection civile au-delà de la coordination des interventions, met en évidence les lacunes en matière de gestion proactive des risques et d'action au niveau local. Ces lacunes systémiques peuvent avoir contribué de manière significative à l'absence de mesures efficaces de préparation et de réaction aux catastrophes au niveau communautaire.

Les systèmes d'alerte précoce, de localisation et d'action doivent être améliorés.

• Renforcer les canaux de communication locaux
  L'Espagne devrait investir dans des systèmes de communication à plusieurs niveaux qui impliquent les dirigeants locaux et les réseaux communautaires de confiance dans la diffusion des alertes. Les alertes mobiles, les médias sociaux et les haut-parleurs sont essentiels pour atteindre les gens rapidement et de manière pertinente au niveau local.

• Améliorer la rapidité et la coordination de la diffusion de l'alerte précoce
  Les inondations de Valence ont mis en évidence de graves disparités dans la diffusion de l'alerte précoce, la coordination nationale et régionale et la réactivité des mécanismes d'action précoce. Alors que le gouvernement régional de Valence a tardé à réagir aux alertes de l'agence météorologique nationale - n'envoyant des alertes par téléphone portable qu'après les décès - des mesures proactives ont été prises ailleurs. Par exemple, l'ambassade du Japon en Espagne, réagissant à la même alerte, a informé ses résidents un jour à l'avance, leur conseillant d'éviter la zone ou de rester à l'intérieur. Ce contraste saisissant montre l'importance de canaux de communication rapides et efficaces et la nécessité pour les autorités locales de donner la priorité à des mesures rapides et proactives pour sauver des vies.

• Développer une planification urbaine résiliente au climat et informée au niveau local
  L'urbanisme doit respecter les paysages naturels et éviter les zones inondables. En permettant aux rivières de s'étendre sans mettre en danger les communautés et en élaborant des codes de construction qui tiennent compte des données historiques sur les inondations, il est possible d'atténuer les catastrophes futures.
  

• Renforcer les capacités des dirigeants locaux en matière de réduction des risques de catastrophes (RRC) à l'échelle de la communauté
  La formation et l'autonomisation des dirigeants locaux en matière de réduction des risques et de planification de la réponse garantissent que les communautés disposent des connaissances et des ressources dont elles ont besoin. Les exercices, les plans d'évacuation et la cartographie des risques menés par les communautés peuvent accroître la résilience au niveau local.
  

• Créer une agence centralisée de réaction aux catastrophes dotée d'une autorité locale
  Une agence nationale spécialisée dotée d'une autorité régionale pourrait rationaliser les efforts de réponse, en réduisant les retards bureaucratiques et en facilitant un déploiement plus rapide des ressources dans les zones qui en ont besoin. Des protocoles de coordination obligatoires devraient être mis en place pour garantir une action précoce et une coordination adéquates.
  

• Intégrer les réseaux communautaires aux SAP technologiques
  Un système d'alerte précoce hybride combinant la technologie et les réseaux communautaires peut rendre les alertes plus efficaces. Les dirigeants locaux peuvent contribuer à la diffusion de l'information, en veillant à ce que tout le monde comprenne l'alerte et sache comment réagir. Par exemple, les zones touchées par les inondations comptaient environ 100 000 résidents étrangers et deux langues officielles y étaient parlées. Les alertes auraient dû être communiquées dans les deux langues afin que tous les habitants reçoivent les informations nécessaires pour prendre les mesures qui s'imposent.

Leçons du Sud global : Modèles efficaces d'alerte précoce, de localisation et d'action

Les pays du Sud ont développé des approches efficaces et localisées qui offrent des indications précieuses pour l'Espagne :

• Systèmes d'alerte précoce communautaires (Bangladesh)
  Le système d'alerte précoce décentralisé du Bangladesh s'appuie sur les réseaux communautaires pour transmettre rapidement les alertes aux habitants. Des volontaires formés jouent un rôle crucial dans la surveillance des conditions météorologiques et la diffusion des alertes, démontrant ainsi comment des systèmes localisés peuvent permettre une action communautaire rapide.
  

• Planification inclusive des catastrophes (Népal)
  Le Népal implique les communautés à chaque étape de la gestion des catastrophes, de la cartographie des risques à la planification. Les résidents locaux prennent conscience des risques et des itinéraires d'évacuation, ce qui favorise l'appropriation et la confiance. L'Espagne pourrait adopter des approches participatives similaires pour renforcer le soutien et l'engagement des communautés.
  
  
• Intégration des connaissances indigènes (Afrique subsaharienne)
  En Afrique subsaharienne, les pays intègrent les connaissances indigènes aux pratiques modernes de RRC, créant ainsi des solutions adaptées au contexte local et durables. L'Espagne pourrait tirer profit de l'intégration des connaissances traditionnelles en matière de gestion des paysages et de modèles d'inondation pour informer la planification urbaine dans les zones vulnérables.

Conclusion

Malheureusement, il n'aurait pas dû en être ainsi. Avec des systèmes d'alerte précoce plus efficaces, une meilleure localisation et une réponse aux catastrophes efficacement coordonnée, il est très possible que de nombreuses vies et de nombreux moyens de subsistance aient pu être sauvés. 

Nous savons qu'il est essentiel d'écouter les voix locales, de faire appel à leur expertise et de leur donner les moyens d'agir pour renforcer la résilience. Pour éviter que les risques ne se transforment en catastrophes, une RRC efficace et sa gestion doivent donner la priorité à l'engagement des communautés en tant que partenaires égaux, à l'autonomisation des dirigeants locaux et à l'exploitation des réseaux locaux pour compléter les solutions technologiques avancées. 

L'engagement du GNDR en faveur de la localisation fournit des indications précieuses sur la manière dont ces approches peuvent favoriser la réduction des risques et le renforcement de la résilience. Par exemple, notre boîte à outils "Localiser les projections climatiques" et notre guide et boîte à outils "Action anticipée menée localement" visent à développer une approche ascendante vers des mécanismes de gouvernance des risques efficaces et bien coordonnés afin de réduire l'impact des catastrophes.

Nous avons travaillé en étroite collaboration avec nos membres dans les pays du Sud pour présenter des modèles centrés sur les communautés qui améliorent considérablement la préparation aux catastrophes et qui ont influencé les politiques et les pratiques. Au Cameroun, notre projet " Views from the Frontline" a étudié 400 communautés de première ligne dans sept régions administratives. Nous avons constaté l'existence d'obstacles importants à une gestion efficace des risques de catastrophes, tels qu'une centralisation excessive et une approche réactive de la gestion des catastrophes. Le projet a recommandé la création d'une agence nationale autonome de gestion des risques de catastrophes, avec une approche ascendante et axée sur les communautés. Une approche qui met l'accent sur l'importance des processus participatifs pour améliorer l'efficacité de la gestion des risques de catastrophes.. De telles initiatives mettent en évidence la manière dont les solutions locales permettent aux communautés d'anticiper les risques et d'agir de manière décisive.

En adoptant des stratégies éprouvées dans les pays du Sud - systèmes d'alerte précoce communautaires, planification participative des catastrophes et intégration des connaissances locales - l'Espagne peut développer un système plus résilient et mieux adapté aux conditions locales, et améliorer la coordination entre les différents niveaux de responsabilité et de prise de décision.